NIK: zarządzanie kryzysowe podczas powodzi zawiodło na każdym szczeblu

Najwyższa Izba Kontroli oceniła działania administracji publicznej podczas powodzi we wrześniu 2024 roku. Wnioski są jednoznaczne – nieprawidłowości wystąpiły na każdym szczeblu zarządzania kryzysowego, od administracji rządowej po samorządy i Wody Polskie. Problemami były m.in. nieaktualne plany, brak ćwiczeń, niewystarczająca wymiana informacji, problemy z ostrzeganiem ludności i łącznością.

Kontrola objęła lata 2024–2025 i została przeprowadzona w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, Rządowym Centrum Bezpieczeństwa, Dolnośląskim i Opolskim Urzędzie Wojewódzkim, starostwach powiatowych w Kłodzku i Nysie oraz urzędach gmin i miast w Kłodzku, Lądku-Zdroju, Stroniu Śląskim, Głuchołazach i Nysie. NIK sprawdziła również działalność Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu oraz Zarządu Zlewni w Nysie.

Izba stwierdziła nieprawidłowości na wszystkich poziomach zarządzania kryzysowego. Dotyczyły one zarówno zaniechania określonych działań przed nadejściem fali powodziowej, jak i niewłaściwej realizacji obowiązków w trakcie zagrożenia. W wielu przypadkach nie zapewniono również odpowiednich ram formalnych, prawnych i organizacyjnych. Jednocześnie NIK pozytywnie oceniła działania związane z udzielaniem pomocy poszkodowanym, w szczególności sprawne pozyskiwanie środków finansowych na usuwanie skutków powodzi.

Jednym z istotnych problemów był system ostrzegania ludności. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa między 11 a 15 września 2024 roku przekazywało w 11 województwach alerty o tej samej treści, mimo że skala zagrożenia w poszczególnych regionach była różna. Zdaniem NIK komunikaty nie odzwierciedlały szybko pogarszającej się sytuacji w powiatach kłodzkim i nyskim.

Na Dolnym Śląsku NIK wskazała m.in. na brak aktualizacji Wojewódzkiego Planu Zarządzania Kryzysowego. Ówczesny wojewoda nie ogłosił również alarmu ani pogotowia przeciwpowodziowego, mimo informacji hydrologicznych i meteorologicznych wskazujących na zagrożenie. Szczególnie poważne zastrzeżenia dotyczą informacji o przerwaniu zapory w Stroniu Śląskim. Nie została ona przekazana dyrektorowi RCB, przez co informacja o bezpośrednim zagrożeniu nie trafiła odpowiednio szybko do systemu ostrzegania mieszkańców.

Nie oznacza to jednak, że problem ograniczał się do Dolnego Śląska. W województwie opolskim administracja wojewódzka monitorowała sytuację i dysponowała informacjami dotyczącymi infrastruktury hydrotechnicznej, możliwości ewakuacji oraz dostępnych zasobów. Sprawnie pozyskiwano również wsparcie innych instytucji i środki finansowe. NIK stwierdziła jednak, że także tutaj nie ogłoszono alarmu ani pogotowia przeciwpowodziowego pomimo przekroczenia odpowiednich poziomów wód, a urząd nie uruchomił procedury wystąpienia do RCB o wysłanie alertów w związku ze zwiększonymi zrzutami ze zbiornika Nysa.

Problemy występowały również niżej, na poziomie powiatów. W Kłodzku i Nysie nie organizowano ćwiczeń, szkoleń i treningów związanych z zarządzaniem kryzysowym, ochroną przeciwpowodziową i ewakuacją. W przypadku powiatu nyskiego NIK zwróciła ponadto uwagę na brak aktualnego Powiatowego Planu Zarządzania Kryzysowego, obejmującego m.in. procedury ewakuacji ludzi, zwierząt i mienia.

W Kłodzku dodatkowym problemem okazał się Lokalny System Osłony Przeciwpowodziowej. Nie był on właściwie utrzymywany, przez co część stacji pomiarowych – w tym w Żelaźnie, Stroniu Śląskim i Lądku-Zdroju – została przedwcześnie wyłączona. Co szczególnie istotne, awaria stacji w Stroniu Śląskim była znana już od 28 czerwca 2024 roku, a mimo to nie została usunięta przed wrześniową powodzią.

Jeszcze jeden istotny wątek dotyczy łączności. Wody Polskie posiadały procedury dotyczące działania w sytuacji kryzysowej, ale nie zapewniły skutecznego rozwiązania awaryjnego na wypadek jednoczesnej utraty łączności telefonicznej i internetowej z operatorami zbiorników. Wykorzystywana do sytuacji awaryjnych łączność radiowa DMR nie działała na zbiornikach w zlewni Nysy, w tym w Stroniu Śląskim. W ocenie NIK opóźniało to przekazywanie informacji o sytuacji hydrologicznej.

NIK wskazała również, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu nie zareagował odpowiednio na informacje o trudnej sytuacji w Stroniu Śląskim, które otrzymał 14 września 2024 roku. Podjęte działania ograniczyły się m.in. do komunikacji w mediach społecznościowych i poinformowania starosty kłodzkiego.

Ustalenia dotyczące gmin pokazują, że słabości systemu występowały także na najniższym szczeblu. NIK stwierdziła, że w kontrolowanych samorządach nie aktualizowano gminnych planów zarządzania kryzysowego oraz nie przeprowadzano wymaganych szkoleń, ćwiczeń i treningów dotyczących powodzi i ewakuacji. Jednocześnie gminy monitorowały sytuację meteorologiczną i hydrologiczną, a po przejściu fali powodziowej sprawnie przystępowały do usuwania jej skutków i udzielania pomocy mieszkańcom.

Co ważne, obecne ustalenia nie są dla NIK całkowitym zaskoczeniem. Izba wskazuje, że wyniki kontroli są spójne z wcześniejszymi ustaleniami dotyczącymi zarządzania kryzysowego i potwierdzają systemowy charakter problemu. Wcześniejsze kontrole obejmowały m.in. ochronę ludności w ramach zarządzania kryzysowego i obrony cywilnej, przygotowanie państwa na zagrożenia hybrydowe oraz zapewnienie obywatelom miejsc schronienia.

W tym kontekście szczególnie istotne jest pytanie o zdolność systemu do uczenia się na wcześniejszych doświadczeniach. Kolejne kontrole NIK przez lata wskazywały na problemy z planowaniem, przygotowaniem administracji, ochroną ludności czy zapewnieniem odpowiednich zasobów. Powódź z 2024 roku pokazała natomiast, że nawet formalnie istniejące elementy systemu mogą nie zadziałać skutecznie, jeżeli nie są aktualizowane, sprawdzane podczas ćwiczeń i połączone sprawnym obiegiem informacji.

Po powodzi zmieniły się również przepisy. Od 1 stycznia 2025 roku obowiązuje ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej, która uzupełniła istniejącą wcześniej lukę prawną. NIK już w 2024 roku wskazywała, że w Polsce nie funkcjonował system obrony cywilnej ze względu na brak podstaw prawnych do realizacji jego zadań.

Kolejna istotna zmiana nastąpiła w 2026 roku. Ustawa z 29 maja 2026 roku zmieniła zasady planowania działań w sytuacjach kryzysowych, wprowadzając konstrukcję obejmującą plan zarządzania ryzykiem oraz plan reagowania kryzysowego w miejsce dotychczasowego rozwiązania opartego na jednym planie zarządzania kryzysowego. NIK wskazuje, że nowe przepisy mają stworzyć warunki do poprawy działania podmiotów odpowiedzialnych za zarządzanie kryzysowe i ograniczyć powtarzające się błędy systemowe.

Nie oznacza to jednak końca sprawy. NIK rozpoczęła kolejną kontrolę regionalną dotyczącą odbudowy infrastruktury oraz inwestycji przeciwpowodziowych w województwach dolnośląskim i opolskim. Proces odbudowy po powodzi z 2024 roku nadal trwa, dlatego kolejne ustalenia Izby mogą pokazać, czy wnioski z samej katastrofy przełożyły się na sposób odbudowy i zwiększania odporności regionu na przyszłe powodzie.

Raport NIK pokazuje więc problem znacznie szerszy niż pojedyncze błędy konkretnych urzędów. W sytuacji kryzysowej każdy element systemu może formalnie wykonywać część swoich zadań, a mimo to całość nie zadziałać tak, jak powinna. Aktualne plany, sprawna łączność, działające systemy monitoringu, właściwe ostrzeganie mieszkańców oraz regularne ćwiczenia nie są dodatkami do systemu zarządzania kryzysowego. To jego podstawowe elementy. Powódź z września 2024 roku pokazała, że właśnie na tych elementach pojawiły się poważne pęknięcia.

Fotografia nagłówkowa, ilustracyjna: Państwowa Straż Pożarna